Gli accordi quadro non sono più soltanto una questione tecnica per addetti ai lavori. Nel procurement farmaceutico, le modalità con cui il Servizio sanitario acquista i medicinali incidono direttamente sulla tenuta della spesa pubblica, sulla concorrenza tra imprese e, soprattutto, sulla continuità delle cure per i pazienti. È questo il filo conduttore del confronto dedicato al procurement farmaceutico e agli accordi quadro, promosso da Egualia, che ha riunito istituzioni, imprese, provveditori, centrali regionali d’acquisto e società scientifiche.
Al centro del dibattito la novità introdotta dalla legge di Bilancio 2026, che incoraggia l’utilizzo dell’accordo quadro anche per i farmaci fuori brevetto di sintesi chimica, dopo l’esperienza maturata negli anni sui biosimilari. Una novità che arriva in un contesto segnato da carenze, lotti deserti e tensioni sulle catene di fornitura, aggravate negli ultimi anni prima dalla pandemia e poi dalle crisi geopolitiche.
Ad aprire i lavori è stato Marco Pianta, vicepresidente di Egualia, che ha ricordato come l’accordo quadro non sia soltanto uno strumento amministrativo, ma un presidio di concorrenza e sicurezza degli approvvigionamenti. “La norma c’è, ora bisogna farla funzionare”, ha sintetizzato, sottolineando come l’obiettivo sia mantenere più imprese attive sul mercato, evitare che i fabbisogni siano concentrati su un unico aggiudicatario e ridurre il rischio di carenze.
Secondo Pianta, le gare mono-aggiudicatarie hanno mostrato negli anni diversi limiti: volumi concentrati su un solo operatore, progressiva riduzione della partecipazione delle aziende, lotti deserti e, in ultima analisi, indebolimento delle forniture. L’accordo quadro, invece, distribuisce i fabbisogni tra più fornitori e consente alle imprese una maggiore programmazione industriale. Ma perché funzioni, ha spiegato, servono risposte chiare su tre punti: “se, quanto e quando”. Se un’impresa è seconda o terza aggiudicataria deve sapere se riceverà davvero la quota prevista; deve conoscere il fabbisogno cui quella quota si riferisce; e deve avere certezza sui tempi di avvio delle forniture.
A fornire una base numerica al confronto è stata l’analisi presentata da Alessandro Ban di IHS – Information Hospital Service. Dai dati emerge che, per i farmaci fuori brevetto, la quota di lotti deserti resta rilevante: nel 2025 si è tornati a circa un lotto su cinque andato deserto. Un fenomeno che può generare costi inattesi, perché quando una gara regionale fallisce per assenza di offerte si ricorre spesso a procedure locali o ristrette, con prezzi anche molto superiori rispetto alle basi d’asta iniziali. Nell’analisi presentata, per alcuni lotti aggiudicati dopo gare deserte, la spesa è risultata superiore del 142% rispetto alla base d’asta della gara regionale non andata a buon fine.
Il confronto tra accordi quadro applicati ai biosimilari e gare mono-aggiudicatarie sui farmaci di sintesi ha mostrato risultati nel complesso simili in termini di riduzione dei prezzi. Nel periodo 2018-2025, il prezzo medio dei biosimilari acquistati tramite accordo quadro è risultato pari al 20% del prezzo prima della scadenza brevettuale, mentre per i farmaci di sintesi aggiudicati con lotto unico il dato si è attestato al 21,5%. Differenze contenute, dunque, che secondo l’analisi ridimensionano il timore che l’accordo quadro comporti necessariamente una minore capacità di contenimento della spesa.
Ban ha ricordato anche che, dall’inizio del 2026, risultano banditi circa 300 lotti in accordo quadro per prodotti di sintesi, con 73 aggiudicazioni già disponibili. Tuttavia, i dati sono ancora insufficienti per valutare l’impatto sui prezzi, anche perché in molti casi i prezzi non sono pubblici o vi è un solo aggiudicatario. La conclusione, per IHS, è che l’accordo quadro può rappresentare “un’utile alternativa operativa” per ridurre i lotti deserti ed evitare oneri inattesi, ma servirà più tempo per misurare gli effetti della nuova normativa.
Sul fronte politico-istituzionale, Massimo Garavaglia, presidente della Commissione Finanze del Senato e promotore dell’emendamento, ha spiegato le ragioni dell’intervento normativo. A suo giudizio, il punto non era inventare uno strumento nuovo, perché l’accordo quadro era già previsto dal Codice degli appalti, ma dare copertura e certezza ai funzionari delle centrali d’acquisto. Senza una previsione esplicita per questa categoria di prodotti, ha osservato, il timore era che la Corte dei conti potesse contestare il mancato ricorso al massimo ribasso.
Garavaglia ha indicato quattro motivi alla base della scelta: scarsità, prezzo, concorrenza e investimenti. Se una gara al massimo ribasso assegna tutto a un solo fornitore, ha spiegato, può accadere che quell’operatore riesca a servire una Regione ma non un’altra, generando carenze e costringendo poi le amministrazioni ad acquistare in emergenza a prezzi più alti. Inoltre, concentrare il mercato su pochi operatori può portare nel tempo a situazioni di oligopolio o monopolio, riducendo la concorrenza reale. Al contrario, garantire programmazione e pluralità di fornitori può favorire anche nuovi investimenti.
Dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, Angela Adduce, ispettore generale capo dell’Ispettorato generale per la spesa sociale, ha confermato l’attenzione dell’amministrazione finanziaria. La spesa sanitaria è in crescita e, accanto alla componente legata all’innovazione, esiste una parte rilevante di farmaci essenziali e di uso comune che deve essere garantita in modo stabile. Il MEF, ha spiegato, ha preso consapevolezza delle criticità del settore, comprese le carenze e il rischio di selezione dei produttori sulla base di condizioni economiche non sostenibili.
Per Adduce, la nuova norma offre alle Regioni “una leva in più” per l’approvvigionamento, pur non introducendo un obbligo. L’interesse ora è capire come le Regioni utilizzeranno questa possibilità e se lo strumento contribuirà davvero a migliorare la continuità delle forniture e l’efficienza della spesa.
Michele Uda, direttore generale di Egualia, ha richiamato il contesto europeo e globale. Ogni Paese, ha osservato, compete per garantirsi forniture sufficienti di beni sanitari e la Commissione europea, dopo la pandemia, ha individuato nell’accordo quadro uno degli strumenti principali per gestire in modo più lungimirante l’approvvigionamento dei medicinali. Per l’industria dei farmaci fuori brevetto, ha aggiunto, la concorrenza è la missione principale, ma deve svilupparsi in un quadro sostenibile. “Non basta la scadenza brevettuale per generare risparmio: serve un concorrente che entri sul mercato e sia in grado di rimanerci”.
Nella seconda parte del confronto, il tema è stato calato nell’esperienza concreta delle centrali d’acquisto regionali e dei provveditori. Adriano Leli, presidente FARE, ha ricordato come prima della pandemia la priorità fosse spesso individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa al prezzo più basso. Con l’emergenza Covid, però, la pubblica amministrazione si è trovata per la prima volta davanti al problema opposto: non il prezzo, ma la disponibilità del prodotto. Da qui la riscoperta dell’accordo quadro come strumento utile a ridurre il rischio di carenze.
Secondo Leli, accettare un prezzo medio leggermente più alto può essere letto come una forma di assicurazione per evitare costi ben più elevati in caso di indisponibilità del farmaco. Se i dati confermeranno che l’accordo quadro, pur con differenze marginali sui prezzi, consente più concorrenza e maggiore stabilità, allora lo strumento potrà rappresentare una soluzione efficace.
Dalle Regioni sono però emerse esperienze diversificate e alcune criticità operative. Francesco Chianese, per Soresa della Regione Campania, ha spiegato che lo strumento era già stato utilizzato prima della nuova norma, in particolare in situazioni di carenza marcata, come nel caso delle immunoglobuline o delle eparine.
Chianese ha posto anche un tema di efficienza amministrativa: applicare l’accordo quadro a lotti di valore molto basso, ad e può generare procedure complesse per quote molto limitate, co Per questo la Regione sta valutando, insieme alla direzione salute, l’ipotesi di introdurre una soglia minima di valore per applicare lo strumento.
Anche ARIA Lombardia utilizzava già l’accordo quadro prima della legge di Bilancio 2026. Marco Pantera ha sottolineato che la nuova norma offre maggiori garanzie alle stazioni appaltanti, ma lo strumento va utilizzato quando vi sono condizioni specifiche: grandi quantitativi, rischio di carenza o difficoltà di un solo operatore a coprire tutto il fabbisogno. L’accordo quadro, ha spiegato, consente di bilanciare risparmio e continuità di fornitura, ma non elimina la necessità di costruire basi d’asta aderenti al mercato.
Il punto, per la Lombardia, è migliorare il dialogo con il mercato per capire quando esiste davvero un problema di disponibilità e quando, invece, il rischio di lotto deserto dipende da basi d’asta non sostenibili.
Da Estar Toscana, Antonietta Ferrara ha evidenziato una differenza tra biosimilari e farmaci chimici. Nei biosimilari l’accordo quadro è stato utilizzato anche per garantire continuità terapeutica; nei farmaci chimici questo aspetto pesa meno. Dopo la nuova norma, la Toscana ha sperimentato lo strumento su tre lotti andati deserti per presunta carenza ma con scarso successo.
In Emilia-Romagna, ha spiegato Alessia Pasqualini di Intercent, l’accordo quadro era già utilizzato prima della nuova normativa, con maggiore libertà nella definizione delle quote. Secondo Pasqualini, l’accordo quadro può contribuire a prevenire le carenze in modo indiretto, perché consente a più fornitori di rimanere sul mercato. L’esempio richiamato è quello della lenalidomide: dopo forti ribassi nelle prime procedure di gara, il prezzo si è rivelato nel tempo poco sostenibile e diverse aziende hanno scelto di uscire dal mercato, riducendo la concorrenza.
Nelle conclusioni, Uda ha raccolto le sollecitazioni arrivate dalle Regioni individuando due parole chiave: prevenzione e programmazione. L’accordo quadro, ha avvertito, non può essere visto soltanto come uno strumento da attivare quando la carenza è già conclamata. In quel caso si cura il sintomo, non la causa. La vera sfida è utilizzarlo per evitare che la carenza si produca, soprattutto sui medicinali essenziali e salvavita.
Per l’industria servono certezza dei volumi, chiarezza sulle quote assegnate, tempi definiti tra aggiudicazione e avvio delle forniture, durata prevedibile delle gare e monitoraggio dei quantitativi. Solo così le aziende possono programmare produzione, materie prime e confezionamento in un contesto internazionale sempre più instabile. Al tempo stesso, ha riconosciuto Uda, occorre tener conto delle diverse organizzazioni regionali e costruire un modello capace di dialogare con realtà operative molto differenti.
Il messaggio finale del confronto è che l’accordo quadro non è una bacchetta magica, ma può diventare uno strumento importante per rendere il procurement farmaceutico più solido. Non basta però scrivere la norma: occorre applicarla bene, selezionare i lotti su cui ha senso utilizzarla, garantire trasparenza sui fabbisogni e costruire un rapporto più strutturato tra chi acquista e chi produce. Perché dietro le procedure di gara non ci sono solo capitolati e prezzi, ma la capacità del Servizio sanitario di assicurare ai cittadini farmaci disponibili, continuità delle cure e sostenibilità della spesa.
