Il monitoraggio NSG certifica un miglioramento formale, ma restano forti differenze territoriali e criticità nell’accesso. Per il management sanitario, il nodo è passare dall’adempimento alla misurazione effettiva di performance, equità ed esigibilità dei LEA.
Nel 2024 18 Regioni e Province autonome su 21 risultano adempienti ai Livelli Essenziali di Assistenza, contro le 13 dell’anno precedente. Un miglioramento netto sul piano formale, che tuttavia non coincide necessariamente con un rafforzamento dell’accesso alle cure: nello stesso anno, infatti, la quota di popolazione che ha rinunciato ad almeno una visita o a un accertamento diagnostico prescritti è salita dal 7,6% al 9,9%, coinvolgendo quasi 5,8 milioni di persone.
È il principale elemento di tensione evidenziato dalla Fondazione GIMBE nell’analisi indipendente del monitoraggio LEA 2024, costruito sui 27 indicatori CORE del Nuovo Sistema di Garanzia.
Per il management del Servizio sanitario nazionale, il dato pone una questione rilevante: quanto l’attuale sistema di verifica sia realmente in grado di misurare non solo l’erogazione delle prestazioni, ma anche la loro accessibilità, tempestività e continuità.
«Sono due fotografie solo apparentemente contraddittorie – osserva Nino Cartabellotta, presidente della Fondazione GIMBE –. Se nel 2024 quasi tutte le Regioni vengono “promosse” mentre aumentano la spesa privata e le rinunce alle prestazioni sanitarie, non possiamo concludere che la sanità sia improvvisamente migliorata. Significa piuttosto che la “pagella” ministeriale ha una capacità molto limitata nel misurare l’effettiva esigibilità dei LEA da parte dei cittadini».
Il sistema di valutazione: 27 indicatori CORE e soglia a 60
Dal 2020 la verifica dell’erogazione dei LEA utilizza il Nuovo Sistema di Garanzia (NSG), articolato complessivamente in 88 indicatori. Il monitoraggio annuale viene però effettuato su un sottoinsieme di 27 indicatori CORE, distribuiti in tre macro-aree:
- prevenzione collettiva e sanità pubblica;
- assistenza distrettuale;
- assistenza ospedaliera.
Per ciascuna area viene attribuito un punteggio da 0 a 100. Una Regione è considerata adempiente se raggiunge almeno 60 punti in tutte e tre le macro-aree.
Nel 2024 risultano inadempienti soltanto Calabria, per l’assistenza distrettuale, Provincia autonoma di Bolzano e Sicilia, entrambe per la prevenzione.
Il dato riduce apparentemente il numero delle Regioni critiche, ma non elimina le differenze strutturali tra i sistemi regionali. Secondo GIMBE, infatti, il semplice superamento della soglia non consente di rappresentare adeguatamente né la distanza tra le performance né il livello di equilibrio interno ai singoli SSR.
La classifica complessiva conferma il divario territoriale
Poiché il Ministero della Salute non calcola un indicatore complessivo, GIMBE ha sommato i punteggi delle tre macro-aree e suddiviso i risultati in quartili.
Al primo posto si colloca il Veneto con 288 punti, seguito da Emilia-Romagna con 282 e Toscana con 280. Seguono Piemonte (272), Provincia autonoma di Trento (271) e Lombardia (270).
Nella parte inferiore della graduatoria si trovano Campania (209), Provincia autonoma di Bolzano (206), Basilicata (205), Sicilia (196), Molise (192) e Calabria (189).
Per il management sanitario, il dato più rilevante è la persistenza di una forte polarizzazione geografica: sette delle prime dieci posizioni sono occupate da Regioni del Nord, due dal Centro e una sola dal Sud, la Puglia. Nelle ultime sette posizioni, esclusa Bolzano, figurano invece solo Regioni meridionali.
Il quadro suggerisce quindi che la riduzione del numero di Regioni formalmente inadempienti non equivalga a una riduzione altrettanto significativa del differenziale di performance.
Tre macro-aree, risultati molto diversi
L’analisi per singola area restituisce un quadro ancora più utile in chiave gestionale.
Nella prevenzione guida la Provincia autonoma di Trento con 98 punti, seguita da Emilia-Romagna (97) e da Lombardia, Toscana e Veneto (96). Sicilia e Bolzano risultano sotto soglia.
Nell’assistenza distrettuale il Veneto ottiene il punteggio più elevato, 95, davanti a Emilia-Romagna e Toscana, entrambe a 94. La Calabria si ferma invece a 52 punti.
Nell’assistenza ospedaliera il Veneto registra 97 punti, seguito dalla Provincia autonoma di Trento con 94 e dall’Emilia-Romagna con 91. Il Molise raggiunge esattamente la soglia minima, con 60.
La lettura disaggregata è particolarmente significativa per la governance regionale e aziendale. Alcune Regioni mostrano infatti performance relativamente omogenee su tutte le aree, come Emilia-Romagna, Piemonte, Toscana e Veneto. Altre, come Calabria, Valle d’Aosta, Liguria e Provincia autonoma di Bolzano, presentano invece scostamenti molto più marcati.
In termini manageriali, questo significa che un SSR può risultare formalmente adempiente pur presentando aree di debolezza organizzativa o assistenziale rilevanti, con effetti sulla continuità dei percorsi e sulla capacità di presa in carico.
Migliorano 15 Regioni, ma non tutte le variazioni sono strutturali
Rispetto al 2023, 15 Regioni migliorano il punteggio complessivo, cinque peggiorano e il Veneto resta stabile.
I progressi maggiori si registrano in Valle d’Aosta (+48 punti) e Abruzzo (+47), seguite da Liguria (+31), Sicilia (+23) e Lazio (+21).
Le riduzioni riguardano invece Marche (-11), Provincia autonoma di Trento (-7), Toscana (-6), Umbria (-3) e Molise (-1).
Il miglioramento dei punteggi rappresenta un segnale positivo, ma non consente da solo di stabilire se siano migliorati, nella stessa misura, l’accessibilità dei servizi, la capacità produttiva, la continuità assistenziale o gli esiti.
Ed è proprio questo uno dei punti centrali dell’analisi GIMBE.
Il limite della soglia: con 70 punti le Regioni adempienti sarebbero 12
Nel 2024, sei delle 18 Regioni adempienti presentano almeno una macro-area con un punteggio compreso tra 60 e 69.
GIMBE propone quindi un esercizio utile anche in chiave di benchmarking: innalzando la soglia minima a 70 punti, le Regioni adempienti scenderebbero da 18 a 12; portandola a 80 punti, si ridurrebbero a cinque.
Il dato non va interpretato come una corrispondenza diretta tra punteggio e percentuale di LEA garantiti. Tuttavia, segnala quanto la classificazione binaria “adempiente/non adempiente” possa essere poco sensibile alla distanza tra performance appena sufficienti e performance elevate.
Per i decisori e per le direzioni strategiche, il problema è evidente: una soglia minima è utile per verificare la conformità, ma non è sufficiente per orientare il miglioramento continuo.
Cosa non misura il sistema: accesso, attese, differenze interne
Secondo GIMBE, i 27 indicatori CORE hanno natura prevalentemente sentinella e non intercettano in modo sistematico diversi aspetti determinanti per la qualità percepita e reale dell’assistenza.
Restano fuori, o vengono colti solo parzialmente:
- tempi di attesa;
- agende chiuse;
- difficoltà di prenotazione;
- distanza dai servizi;
- continuità assistenziale;
- completezza dei percorsi;
- differenze tra Aziende sanitarie e Distretti;
- diseguaglianze tra aree urbane e interne;
- divari per condizione socio-economica.
È questo il punto che apre la riflessione più rilevante per il top management sanitario: la performance media regionale può mascherare forti differenze organizzative e territoriali, così come una buona capacità di erogazione non coincide necessariamente con un accesso uniforme alla prestazione.
«La “pagella” – osserva Cartabellotta – fotografa soprattutto le prestazioni erogate a chi riesce ad accedere ai servizi, ma lascia in ombra chi resta fuori, chi riceve risposte tardive o incomplete e chi rinuncia alle cure».
Dal monitoraggio degli adempimenti alla performance di sistema
Il tema diventa quindi il passaggio da un sistema centrato sulla verifica della soglia minima a un modello maggiormente orientato alla performance complessiva dei SSR.
GIMBE segnala in particolare un limite: una volta raggiunti i 60 punti in tutte e tre le macro-aree, l’adempimento è acquisito, senza che il giudizio finale valorizzi né i progressi ulteriori né la distanza dalle Regioni con i risultati migliori.
Questa impostazione riduce, secondo la Fondazione, la capacità del sistema di valutazione di fungere da leva per il miglioramento organizzativo e la riduzione dei gap.
Per il management, la questione riguarda dunque non soltanto il reporting istituzionale, ma anche la costruzione di sistemi di valutazione capaci di integrare volumi, accesso, tempi, esiti, equità e variabilità territoriale.
GIMBE chiede una revisione della “pagella”
La Fondazione chiede a Ministero della Salute e Regioni una revisione del sistema di monitoraggio, attraverso più indicatori, soglie più elevate, dati tempestivi e misure capaci di rilevare l’accesso reale alle prestazioni, le liste d’attesa, le rinunce alle cure, gli esiti e le diseguaglianze territoriali.
L’obiettivo, nella lettura proposta da GIMBE, è trasformare il monitoraggio LEA da strumento prevalentemente amministrativo a leva di rendicontazione pubblica, benchmarking e miglioramento continuo.
«Il monitoraggio LEA 2024 – conclude Cartabellotta – conferma che la tutela della salute continua a dipendere in misura rilevante dalla Regione di residenza e che la frattura Nord-Sud rimane profonda».
Per chi governa aziende e sistemi sanitari, il messaggio è quindi duplice: il miglioramento dell’adempienza certificata è un segnale da leggere positivamente, ma non può essere considerato sufficiente per valutare la capacità effettiva di un SSR di rispondere alla domanda, garantire continuità e ridurre i divari di accesso.
